Veiling mobiele licenties vergt uitgebalanceerde regels

Het debat op 15 september in de Tweede Kamer over de veilingvoorwaarden is van groot belang voor de concurrentieverhoudingen op de Nederlandse mobiele markt tot het jaar 2030. De ‘incumbents’ (KPN, Vodafone, T-Mobile) staan lijnrecht tegenover de ‘challengers’ (Tele2, Ziggo/UPC). De eerste groep zit niet te wachten op nieuwe toetreders, en de potentiële nieuwkomers trachten voor zichzelf een zo gunstig mogelijk klimaat te creëren. Beide categorieën doen hun uiterste best in het lobbycircuit om politici te beïnvloeden.

Om te beginnen de vraag of een veiling wel het beste instrument is om de doelstellingen van de overheid te realiseren. Is een ‘beauty contest’ misschien niet geschikter? Dit punt is inmiddels achterhaald. Er is nu eenmaal voor een veiling gekozen. Dat deze keuze bepaalde risico’s heeft, hebben we bij de veiling van 2010 gezien: er moest eindeloos gesleuteld worden aan de voorwaarden en het aantal bieders kon niet tevoren worden vastgesteld. Maar ook aan de ‘beauty contest’ kleven nadelen. Om te beginnen moet de overheid heel duidelijk weten hoeveel partijen er worden toegelaten en het beoordelen kan leiden tot oeverloze discussies over wie de beoordeling moet doen, en hoe. Overigens ligt er bij het veilingmodel nog wel een vraag open: Is het behalen van een forse veilingopbrengst een doelstelling op zich, of moet de overheid via een veiling juist zo weinig mogelijk middelen van de markt afromen?

Wij beperken ons hier tot het op tafel leggen van de belangrijkste kwesties in het debat:

1. Hoe staat het met het huidige concurrentieniveau op de Nederlandse markt? Zijn de tarieven te hoog? Welke rol spelen de subsidies? Is er voldoende keuze? Is er voldoende innovatie? Is er sprake van een oligopolie? Worden er ‘overwinsten’ gemaakt? Wordt er te weinig geïnvesteerd?
2. Hoeveel is genoeg: drie, vier of vijf netwerken? Is een oligopolie het onvermijdelijke gevolg als er (hooguit) drie netwerk operators zijn? Is vier dan voldoende? Of geldt: hoe meer hoe beter? Hoe verhoudt dit zich tot het feit dat spectrum een schaars goed is?
3. Moet het totale spectrum herverdeeld worden? Of hebben de bestaande aanbieders een voorkeursrecht op bestaand spectrum om de continuïteit van de bestaande dienstverlening te kunnen garanderen? Moeten nieuwkomers in beginsel evenveel spectrum kunnen verwerven als bestaande spelers? Moet er spectrum gereserveerd worden voor nieuwkomers? Welke rol speelt LTE, dat in iedere spectrumband gebruikt kan worden? Moet ervoor gezorgd worden dat alle partijen straks evenveel ‘laag’ en evenveel ‘hoog’ spectrum hebben?
4. Welke rol speelt de beschikbaarheid van hardware, met name devices, voor de verschillende spectrumbanden? Als er een tekort is, is dat dan een probleem? Wordt het tekort op afzienbare termijn opgelost?
5. Welke assets kunnen gedeeld worden in ‘network sharing’, zonder dat de concurrentie teruggebracht wordt tot concurrentie op prijs? Is het hebben van eigen spectrum essentieel? Welke netwerkelementen kunnen gedeeld worden zonder dat de partijen in hun aanbod onvoldoende differentiatie kunnen aanbrengen?
6. Is het bezit van zowel ‘hoog’ als ‘laag’ spectrum noodzakelijk om een volwaardig (LTE) product te kunnen aanbieden?
7. Hoe zit het met de ‘commitment’ van de partijen?  Hoe groot is de kans dat internationale partijen (Vodafone, T-Mobile, Tele2, Liberty Global) in hun ‘portfolio management’ op een goed moment ervoor kiezen om Nederland te verlaten? Mag van nieuwkomers verwacht worden dat zij hun business case rond krijgen? Wiens verantwoordelijkheid is het om de business case rond te krijgen? Is speculeren met spectrum acceptabel? Zo nee, met welke maatregelen kan het dan worden tegengegaan?

Het zou te ver voeren om in dit bestek op al deze vragen een antwoord te formuleren, te meer omdat er ruimte moet zijn voor meningsverschillen. Maar het is wel goed voor de discussie om de essentiële gevoeligheden boven tafel te krijgen. Dan zal blijken wie bepaalde keuzes maakt, en om welke reden.

Wij staan in het kort stil bij de acht kwesties hierboven.

1. Over de mate van concurrentie kan gediscussieerd worden. Onderzoeken spreken elkaar nog wel eens tegen. Bij het beoordelen van tarieven is het goed om de totale kosten, dus ook de handsetsubsidies, mee te nemen. Telecompaper heeft recent een Research Brief gepubliceerd waaruit blijkt dat Nederland, in een groep van acht landen, iets slechter dan gemiddeld scoort. De prijzen zijn duidelijk lager dan in Spanje, maar weer veel hoger dan in Oostenrijk. Verder scoort Nederland hoog met de penetratie van de smartphone en van internet op je mobiel (37%) en het gebruik van apps. Hoge tarieven of niet, de take-up van nieuwe diensten is in Nederland hoog, waarbij de consument lang geprofiteerd heeft van zeer goedkoop mobiel internet en hoge subsidies. De subsidies zijn nog altijd hoog, maar zijn de afgelopen jaren wel omlaag gekomen. De recente verhoging van de datatarieven leek erg veel op een gecoördineerde actie, maar of er sprake is van een oligopolie is niet zeker. Als je naar de EBITDA-marges kijkt, is er in ieder geval geen sprake van ‘overwinsten’. T-Mobile NL zit tegen de 30 procent en Vodafone NL een paar punten hoger. Vergelijk dat maar met de kabel, waar marges van rond de 60 procent gangbaar zijn.  De NMa doet geen onderzoek, en dus: ‘Je bent onschuldig tot het tegendeel bewezen is’.
2. We zijn in Nederland van vijf naar drie spelers gegaan. Het is de vraag of de markt groot genoeg is voor vijf MNO’s. Meer is niet altijd beter omdat spectrum schaars is. Er lijkt consensus te bestaan over de minimaal benodigde hoeveelheid (2x10 MHz voor LTE), maar dat heeft niet alleen betrekking op de 800 MHz band. Een partij met te weinig spectrum heeft bij voorbaat al weinig kans. Het lijkt plausibel om, met het Ministerie van EL&I, aan te nemen dat de markt baat zal hebben bij de entree van een vierde speler, maar het is zeer de vraag of er ruimte is voor een vijfde. En in een tijd waarin OTT-diensten voor een grote bedreiging zorgen, is het sowieso de vraag of we uit het verleden lessen kunnen trekken.
3. De veiling richt zich op ‘alle’ banden. Nieuwkomers moeten een minimale hoeveelheid spectrum kunnen bemachtigen, hetzij via gereserveerd spectrum, hetzij door mee te bieden op ander spectrum. De continuïteit van bestaande 900 MHz-diensten is belangrijk, maar in deze band kan ook LTE worden toegepast en de 900-diensten kunnen ook in ander banden worden aangeboden. Verhuizen van bestaande GSM en GPRS diensten uit de 900-band is overigens complex, maar de vraag is of dat relevant is voor de overheid. Dat is een relevant punt als overwogen wordt om alle spectrum 'up for grabs' te maken: geen voorkeusrecht voor bestaande aanbieders, maar dan ook geen reservering van spectrum voor nieuwkomers.
4. De 800 en de 900 band kunnen beide voor LTE gebruikt worden en beide kunnen speciaal worden ingezet voor zowel rurale gebieden als de dekking binnenshuis. Dat voor de 900-band devices in beperkte mate beschikbaar zijn is slechts een tijdelijk probleem. In Zweden wordt de 900-band voor LTE gebruikt, zij het voor laptop toegang.
5. Het hebben van een eigen netwerk is goed voor de innovatie en de differentiatie. ‘Network sharing’ wordt echter steeds succesvoller toegepast, bijvoorbeeld in Zweden en het VK. Het radionetwerk, en dus het spectrum, wordt daarbij doorgaans gezien als een asset die niet gedeeld moet worden.
6. Een landelijk dekkend LTE-netwerk kan gebouwd worden onder gebruikmaking van een enkele frequentieband, ook een ‘hoge’ band zoals de 1800 MHz. Echter, de combinatie van ‘laag’ (< 1 GHz) en ‘hoog’ spectrum leidt tot kostenbesparingen omdat het lage spectrum in buitengebieden leidt tot minder basisstations. Het plaatsen van basisstations is primair een kostenpost voor de operator (en dus niet relevant voor de politiek), maar er is ook een maatschappelijk belang, zoals het esthetische effect van deze stations. Toch kan de overheid ook zeggen: laat het maar aan de markt over. Als laag spectrum de kosten drukt, dan zal de prijs van een licentie hoger zijn. Wat de operator bespaart op licentiekosten, kan hij besteden aan extra basisstations.
7. Het mag niet  verbazen dat de MNO’s de entree van nieuwkomers proberen te frustreren. Daarbij wordt gesuggereerd dat nieuwe partijen geen geld hebben, geen commitment aan Nederland hebben of mogelijk alleen als speculant de markt willen betreden. Echter, ook onder de drie MNO’s bevinden zich twee partijen die deel uitmaken van een grote internationale groep, die op ieder moment kan besluiten Nederland de rug toe te keren. Dat is slechts een kwestie van ‘portfolio management’, iets waarin de markt vrij gelaten moet worden.
8. Ook het kopen van spectrum voor speculatieve doeleinden is primair iets van de markt. Soms is het ongewenst, vergelijk de huizenmarkt: speculanten kopen een pand en laat het leeg staan in afwachting van een hogere prijs. Ook daar is het een ongewenste ontwikkeling die inspeelt op schaarste. In de mobiele sector zijn er een paar maatregelen tegen genomen, zoals een uitrolverplichting en het verbod op verkoop aan een MNO binnen vijf jaar.

Het belang van de veiling is buitengewoon groot. Het is zaak dat nu de goede keuzes gemaakt worden, op basis van gedegen en onbevooroordeeld onderzoek. Uiteindelijk moet de politiek dan toch een knoop doorhakken op punten. Om te beginnen: Wordt er gestuurd op één of twee nieuwe toetreders? En als het er dan toch vijf moeten worden, laat het dan goed onderbouwd zijn. Ten tweede: hebben de bestaande aanbieders een bepaald voorkeursrecht op reeds toegekend spectrum, of hebben alle partijen in beginsel recht op het verwerven van evenveel spectrum? Mogelijk is dit het meest fundamentele punt dat nu aan de orde is. Ten derde: moeten alle partijen evenveel kans hebben op het verwerven van laag spectrum en hoog spectrum? Of kan men vertrouwen op de marktwerking van een veiling, waar aantrekkelijker spectrum vanzelf duurder is? En ten slotte: kan de overheid een rol spelen bij het stimuleren van ‘network sharing’? (Ter vergelijking: in Kenia wil de overheid een enkel LTE-netwerk laten bouwen, waarop alle aanbieders als MVNO acteren – wat kan leiden tot lage prijsniveaus.)

Hopelijk komt het op 15 september tot een goed debat. Het risico is dat ondeskundigheid, ‘populisme’, de waan van de dag en het eenzijdige succes van een bepaalde lobby vat krijgen op de politiek, waardoor de Nederlandse markt tot 2030 het nakijken heeft. Uiteindelijk gaat het er toch om dat er niet alleen voldoende concurrentie is en dat Nederland voorop blijft lopen met de take-up van nieuwe technologieën en diensten, maar ook dat er een goed investeringsklimaat is waar operators zich tot 2030 aan durven to committeren.