Volgens berichten keurt 'Europa' het Joint Dominance concept goed als basis voor de regulering. Dat blijkt uit de goedkeuring van de Belgische open-kabelregulering en uit berichten over de regulering van duopolies in het kader van de Electronic Communications Code. Ook verdedigt de EC alsnog de fusie van Ziggo en UPC. Een 'second national operator' is belangrijk om de marktmacht van de voormalige PTT aan te pakken. En vervolgens is het van belang dat een sterke nummer drie ontstaat om een duopolie te voorkomen. Goedkeuring van de fusie van T-Mobile NL en Tele2 NL zou dus al in fase 1 van het EC/ACM-onderzoek kunnen volgen. Een complicatie is echter dat de mobiele markt teruggaat van vier naar drie netwerkoperators.
Alvorens naar de doorgaande consolidatie van de Nederlandse markt te kijken, staan we kort stil bij het regulerende kader. Mededinging is een lastig onderwerp. Studies worden zelden unaniem door alle marktpartijen onderschreven. Algemene uitgangspunten zijn: 1. Regulering alleen als de markt faalt, 2. Regulering mag de investeringsimpuls niet wegnemen. Daarnaast gaat het om tal van zaken:
- Over welke (deel)markten gaat het? Van belang is niet alleen retail maar ook wholesale te bestuderen. Nieuw is de multiplay als relevante markt.
- Bij welk marktaandeel is sprake van aanmerkelijke marktmacht? Soms is dat het geval bij een aandeel van minder dan 50 procent op de retailmarkt (in termination hebben alle partijen een aandeel van 100%). Nieuw is het begrip Joint Dominance.
- Wanneer is regulering nodig? Is het voldoende om te constateren dat partijen een impuls hebben tot collusie (zoals in een duopolie)? Maar welke rol speelt de historie, bijvoorbeeld op de Nederlandse breedbandmarkt? Betekent een hoge notering van Nederland in een internationale vergelijking van downloadsnelheden dat regulering niet langer noodzakelijk is? Of is de hoge notering het gevolg van de regulering?
- Hoeveel partijen zijn nodig voor levendige concurrentie? Is er ruimte voor een vierde mobiele netwerkaanbieder? Waarom lukt het Tele2 NL nauwelijks om goed te concurreren (getuige aanhoudende verliezen), terwijl het Iliad wel is gelukt als nummer 4 in Frankrijk? En misschien ook in Italië?
- Welke rol speelt nieuwe technologie? Moet vastelijnsbreedband nog gereguleerd worden als mobiel breedband een serieus alternatief is? Is WhatsApp een substituut voor SMS, of is het veel meer? Wat is substitutie?
- Heeft bepaalde content een maatschappelijke rol, waardoor het beschikbaar moet zijn op een 'open' kanaal (in het basispakket)? Welke content betreft dat? Kan deze vraag gesteld worden voor sportcontent, of moet de vraag versmald worden tot (top)voetbal? En wat is de rol van de publieke omroep (pubcaster)? etc.
- Etc.
Brussel akkoord met 'two is not enough'
In steeds meer Europese landen consolideert de kabelmarkt en fuseren kabelbedrijven met mobiele operators. Er ontstaat daardoor een 'tweede incumbent' of 'second national operator' (SNO). De vraag is: is er daarmee voldoende concurrentie en kan de regulering van de voormalige PTT, op basis van AMM (aanmerkelijke marktmacht), eindigen? Of moeten juist beide gereguleerd worden, onder voorwaarde van Joint Dominance? De ACM heeft hierover al jaren een duidelijk standpunt: 'two is not enough'. Op grond van de laatste berichten uit Brussel, stemt Europa ermee in dat het Joint Dominance concept de basis kan vormen voor de regulering. Daarmee hebben de nationale toezichthouders (zoals de ACM) een instrument om niet alleen 'de PTT' maar ook 'de kabel' te reguleren, i.c. open te stellen voor concurrentie. Dat laat echter onverlet dat collusie ('coordination' of 'tacit coordination') lastig aan te tonen is.
KPN heeft een tegenvoorstel gedaan om de markt juist te dereguleren, onder het motto: 'twee is wel genoeg'. De rol van de toezichthouder zou beperkt zijn tot het handhaven van commercieel tot stand gekomen tarieven met de wholesaleklanten. Dat klinkt mooi, want als marktpartijen erin slagen commerciële tarieven te onderhandelen met KPN voor een periode van zeven jaar, waar is regulering dan nog voor nodig? Desgevraagd hebben marktpartijen hierover hun mening direct klaar: als er geen alternatief is voor KPN, dan hebben de challengers per definitie geen onderhandelingsmacht en is het uiteindelijk KPN dat de wholesaleprijzen dicteert. De challengers gaan noodgedwongen akkoord, want de dienstverlening moet doorgaan. Er rest niets anders dan achteraf klagen over de hoge wholesaletarieven. Zoals T-Mobile NL en Tele2 NL niet nalaten te doen.
PTT rechtvaardigt SNO, SNO rechtvaardigt sterke nummer 3
Door de rechter gedwongen heeft Europa zich ook nogmaals moeten buigen over het ontstaan van Ziggo als SNO, door de fusie met UPC. De EC blijft bij zijn oordeel over de reeds doorgevoerde fusie van Ziggo en UPC: goedkeuring met voorwaarden. De argumentatie is als volgt:
- Het werkgebied overlapt niet. Daardoor vermindert de retailconcurrentie niet.
- De concurrentie op de wholesalemarkt voor betaalde filmkanalen kan verschralen doordat Film 1 minder extern verkocht behoeft te worden. Dat zou de wholesaleprijzen kunnen opdrijven.
- Liberty Global krijgt een sterkere onderhandelingspositie ten opzichte van de broadcasters. Het nieuwe Ziggo mag de broadcasters niet afhouden van het uitzenden via een ander distributiekanaal, te weten het internet. Bepalingen over een verbod op OTT-diensten moeten dus verdwijnen uit de contracten met de broadcasters (zoals NPO, RTL en SBS).
- Er moet voldoende netwerkcapaciteit zijn om concurrerende OTT-diensten met voldoende kwaliteit aan te kunnen bieden aan de consument.
Onder andere T-Mobile NL is teleurgesteld over de conclusies van de EC en constateert het volgende. We kunnen daar vrij gemakkelijk weerwoord aan bieden.
- "UPC/Ziggo krijgt grote macht op de wholesalemarkt voor sport- en HBO-content". Het is een hellend vlak maar deze content dient geen maatschappelijk belang.
- "Er is een mogelijkheid van coördinatie op de vastelijnsmarkt met KPN". Men wijst op jaarlijkse prijsverhogingen op de vastelijns- en de FMC-markten (dat laatste sinds de fusie met Vodafone NL). ACM en Europa zijn het hiermee eens (zie boven).
- "KPN en VodafoneZiggo investeren nauwelijks in innovatie". Deze stelling wordt niet onderbouwd en is sowieso niet te verdedigen.
- T-Mobile wil tegenwicht bieden door te fuseren met Tele2 NL. Hiermee komt de aap uit de mouw. We moeten ook bedenken dat moederbedrijf Deutsche Telekom (beter gezegd: zusterbedrijf Telekom Deutschland) zich in Duitsland verzet tegen de aangekondigde fusie van Vodafone/Kabel Deutschland met Unitymedia (Liberty Global). Terwille van de consistentie moet DT zich ook in Nederland verzetten tegen het ontstaan van een landelijk kabelbedrijf.
Mobiel compliceert maar kan fusie T-Mobile/Tele2 niet tegenhouden
De keuzes van de toezichthouder zijn intuïtief goed te volgen.
- Als er al een nationale operator bestaat (KPN), dan is het onmogelijk om te verbieden dat een tweede geïntegreerde aanbieder (SNO) ontstaat. Al was het alleen maar omdat het goed is dat de eerste 'wordt aangepakt'. Zorgen over andere markten (content, sport) zijn secundair en desgewenst via voorwaarden op te lossen.
- Als er sprake is van joint dominance (duopolie), zoals de ACM concludeert, dan is het onmogelijk om te verbieden dat er een sterke derde partij ontstaat.
Dat zou betekenen dat de EC de fusie van T-Mobile en Tele2 al in fase 1 zou kunnen goedkeuren. De mobiele markt compliceert dit echter. Deze zou teruggaan van vier naar drie netwerkoperators. In Europa zijn voorbeelden te vinden van een vergelijkbare beweging (Duitsland, Oostenrijk), maar ook van markten waar dit om uiteenlopende redenen niet gebeurt (Denemarken, Frankrijk, Italië). Je kunt vrij objectief vaststellen dat het Tele2 NL niet lukt om een gezonde nummer vier te worden (na vijf jaar nog steeds verlieslatend). Maar als dit het gevolg is van mismanagement, is consolidatie dan het antwoord? Of moet Tele2 NL verkocht worden aan een partij die wel weet hoe je succesvol kunt zijn als nummer vier, zoals het Franse Iliad?
Hoe dan ook, voor verbieden lijkt onvoldoende basis te zijn. KPN blijft marktleider in mobiel en T-Mobile kan met Tele2 tegenwicht bieden aan het dreigende duopolie op de vastelijns- en FMC/multiplay-markten.
